رفاهِ بی‌حافظه؛ از فهرست مزایا تا معماری تعهد

یادداشت سیاستی

دکتر علیرضا محمدی

پژوهشگر اندیشگاه روایت ایرانی

مسئله رفاه در ایران، دست‌کم در شرایط امروز، بیش از آنکه ناشی از کمبود قانون باشد، به فاصله میان «تصویب حق» و «تحقق حق» مربوط است. در بسیاری از حوزه‌های اجتماعی، کمبود حکم و تکلیف نداریم. قوانین، آیین‌نامه‌ها، سهمیه‌ها، معافیت‌ها و انواع حمایت‌ها طی سال‌های مختلف روی هم انباشته شده‌اند. با این حال، پرسش اصلی همچنان پابرجاست: چه مقدار از آنچه در قانون به رسمیت شناخته شده، واقعاً به زندگی مردم رسیده است؟

این فاصله، یکی از مهم‌ترین مسائل نظام رفاه در ایران است؛ فاصله‌ای که گاه در میان تعدد دستگاه‌ها، پیچیدگی فرایندهای اداری، کمبود منابع، نبود اطلاعات یا نامشخص بودن مسئولیت‌ها آن‌قدر طولانی می‌شود که خودِ حق، بی‌آنکه رسماً لغو شده باشد، در عمل معلق می‌ماند.

در اصل ۲۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برخورداری از تأمین اجتماعی در مواردی مانند بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی‌سرپرستی، حوادث و نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی، حقی همگانی شناخته شده است. در بند ۱۲ اصل ۳ قانون اساسی نیز دولت به پی‌ریزی اقتصادی صحیح و عادلانه برای ایجاد رفاه، رفع فقر و برطرف کردن محرومیت‌ها مکلف شده است. بند ۱ اصل ۴۳ نیز تأمین نیازهای اساسی، از جمله مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان و آموزش را از پایه‌های نظام اقتصادی کشور می‌داند.

بنابراین، در منطق قانون اساسی، رفاه اجتماعی یک امتیاز موردی یا کمک اختیاری دولت نیست. سخن از مجموعه‌ای از مسئولیت‌های عمومی است که باید از انسان در برابر برخی مخاطرات اساسی زندگی حمایت کند.

اما وقتی از این سطح به میدان اجرا می‌رسیم، تصویر پیچیده‌تر می‌شود.

نظام رفاه و تأمین اجتماعی ایران مجموعه گسترده‌ای از صندوق‌های بیمه‌ای و بازنشستگی، نهادهای حمایتی، سازمان‌های عمومی و دستگاه‌های تخصصی را دربر می‌گیرد؛ از سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های بازنشستگی تا سازمان بهزیستی، کمیته امداد، بنیاد شهید و امور ایثارگران و مجموعه‌ای دیگر از نهادها که هر کدام بخشی از مسئولیت اجتماعی دولت و حاکمیت را برعهده دارند.

وجود این تعداد نهاد، به خودی خود، لزوماً مسئله نیست. مسئله از جایی آغاز می‌شود که مرز مسئولیت‌ها روشن نباشد، اطلاعات میان دستگاه‌ها به‌درستی جریان پیدا نکند و یک شهروند برای حل یک مسئله، ناچار باشد چند مسیر اداری متفاوت را طی کند.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در گزارش «اظهارنظر کارشناسی درباره لایحه تشکیل وزارتخانه‌های رفاه و تأمین اجتماعی و کار و تعاون» نیز به بخشی از این مسئله پرداخته و بر گستردگی و تنوع مأموریت‌های حوزه رفاه، عدم تجانس برخی وظایف و ضعف در شفافیت اطلاعات تأکید کرده است. نکته مهم اینجاست که اصلاح ساختار، اگر صرفاً به ادغام یا تفکیک سازمان‌ها محدود شود، الزاماً به حل مسئله منجر نمی‌شود.

ما در نظام اداری خود بارها به تغییر ساختار پناه برده‌ایم. تصور کرده‌ایم اگر یک وزارتخانه تفکیک شود، چند سازمان در هم ادغام شوند یا نمودار تشکیلاتی تازه‌ای طراحی شود، مشکل حل خواهد شد. حال آنکه بسیاری از مسائل، پیش از آنکه ساختاری باشند، به ابهام مأموریت، ضعف فرایند، پراکندگی اطلاعات و نامشخص بودن مسئولیت بازمی‌گردند.

ممکن است نام یک سازمان تغییر کند، اما اگر همچنان معلوم نباشد چه کسی مسئول نهایی یک تعهد است، مسئله فقط از اتاقی به اتاق دیگر منتقل شده است.

به گمان من، یکی از گره‌های اصلی نظام رفاه ایران را می‌توان در یک جمله خلاصه کرد:

ما مزایا را فهرست می‌کنیم، اما تعهد را مدیریت نمی‌کنیم.

در قوانین مختلف مشخص می‌کنیم چه کسانی از چه تسهیلات، معافیت‌ها یا حمایت‌هایی برخوردارند؛ اما کمتر از همان ابتدا روشن می‌کنیم که این حق دقیقاً از چه زمانی قابل مطالبه است، هزینه اجرای آن از کجا تأمین خواهد شد، مسئول نهایی اجرای آن کدام دستگاه است، اطلاعات اجرای آن در کجا ثبت می‌شود و اگر حکم اجرا نشد، شهروند باید از چه مسیر روشنی آن را پیگیری کند.

در نتیجه، ممکن است سال‌ها از تصویب یک حق بگذرد و هنوز نتوانیم به چند سؤال ساده پاسخ دهیم: چند نفر مشمول آن بوده‌اند؟ چند نفر از آن استفاده کرده‌اند؟ چه میزان اعتبار برای اجرای آن لازم بوده است؟ چه مقدار از این اعتبار تأمین شده و چند نفر، با وجود برخورداری از حق قانونی، از دریافت خدمت بازمانده‌اند؟

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «ارزیابی عملکرد قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران (۳)؛ بررسی فصل معیشت و رفاه» نمونه قابل تأملی در این زمینه است. در این ارزیابی، در کنار احکامی که اجرا شده‌اند، مواردی نیز وجود دارد که اطلاعات کامل درباره تعداد متقاضیان یا بهره‌مندان در دسترس نبوده، منابع مالی برای اجرای برخی احکام کفایت نکرده، بعضی آیین‌نامه‌های اجرایی تصویب نشده یا نیازمند بازنگری بوده‌اند و برخی سازوکارهای پیش‌بینی‌شده در قانون نیز شکل نگرفته‌اند.

اهمیت این مثال در آن است که مسئله را نمی‌توان صرفاً به بنیاد شهید و امور ایثارگران محدود کرد. نمونه‌های مشابه را می‌توان در بخش‌های دیگری از نظام رفاه نیز یافت؛ در حمایت از افراد دارای معلولیت، زنان سرپرست خانوار، سالمندان، بیکاران، خانوارهای درگیر بیماری‌های پرهزینه یا افرادی که به مراقبت بلندمدت نیاز دارند.

ممکن است حقی در قانون وجود داشته باشد، اما دسترسی واقعی به آن، به میزان آگاهی فرد، توان او برای پیگیری، محل زندگی یا حتی توانایی عبور از فرایندهای پیچیده اداری وابسته شود. در چنین شرایطی، حمایت قانونی وجود دارد، اما دسترسی به آن عادلانه نیست.

این وضعیت را نباید صرفاً به ضعف یک نهاد، مدیر یا دولت نسبت داد. مسئله عمیق‌تر است. وقتی هنگام تصویب یک حکم، «مسیر تحقق» آن طراحی نشده باشد، چند سال بعد طبیعی است که در گزارش‌های ارزیابی با عبارت‌هایی مانند «اطلاعات موجود نیست»، «اعتبار پیش‌بینی نشده»، «آیین‌نامه تصویب نشده» یا «میزان عملکرد قابل محاسبه نیست» روبه‌رو شویم.

در چنین شرایطی، حتی افزایش تعداد حمایت‌ها هم الزاماً به معنای افزایش عدالت نیست. ممکن است فردی به دلیل آگاهی بیشتر یا دسترسی بهتر، هم‌زمان از چند حمایت استفاده کند و فردی دیگر، با نیاز بیشتر، اساساً از وجود همان حمایت بی‌خبر باشد.

اینجاست که باید یک تفکیک مهم را جدی گرفت: همه حمایت‌های اجتماعی از یک جنس نیستند.

بخشی از حمایت‌ها، حقوق همگانی‌اند. بخشی بر پایه مشارکت بیمه‌ای افراد شکل می‌گیرند. بخشی ناشی از یک وضعیت یا استحقاق خاص‌اند و بخشی نیز باید براساس میزان نیاز و آسیب‌پذیری فرد یا خانوار تخصیص پیدا کنند.

برای مثال، در حوزه ایثارگران، بخشی از حقوق افراد اساساً از جنس کمک به فرد نیازمند نیست. جانبازی، اسارت یا شهادت، منشأ یک حق مشخص است. برخورداری از چنین حقی نباید هر بار به اثبات فقر یا نیازمندی وابسته باشد. فرد نباید برای حقی که مبنای آن از پیش روشن است، در هر مرحله دوباره خود را اثبات کند.

اما همین فرد یا خانواده ممکن است، مانند هر شهروند دیگری، در مقطعی از زندگی با بیماری پرهزینه، نیاز به مراقبت طولانی‌مدت، بیکاری یکی از اعضای خانواده، کاهش درآمد یا مشکل مسکن روبه‌رو شود. پاسخ به این بخش از مسئله باید متناسب با شرایط واقعی و امروز خانواده باشد.

این تمایز فقط درباره جامعه ایثارگری مطرح نیست.

یک بازنشسته از حق بیمه‌ای خود برخوردار است، اما ممکن است به دلیل هزینه بالای درمان به حمایت دیگری نیاز پیدا کند. فرد دارای معلولیت، حقوق قانونی مشخصی دارد، اما نیازهای دو فرد دارای معلولیت ممکن است به دلیل وضعیت خانوادگی، شدت ناتوانی یا هزینه مراقبت کاملاً متفاوت باشد. یک خانوار ممکن است امروز وضعیت باثباتی داشته باشد و چند ماه بعد، بر اثر بیماری، بیکاری یا حادثه، با سقوط شدید معیشتی مواجه شود.

از این رو، شاید بهتر باشد نظام رفاه را بر پایه دو پرسش اصلی سامان دهیم.

نخست اینکه مبنای استحقاق فرد چیست؟ آیا با یک حق همگانی روبه‌رو هستیم؟ یک حق بیمه‌ای؟ یک استحقاق خاص؟ یا حمایتی که باید براساس نیاز ارائه شود؟

پرسش دوم این است که وضعیت واقعی زندگی فرد یا خانوار چیست؟ درآمد، سلامت، توانایی کار، هزینه مراقبت، وضعیت مسکن، ترکیب خانوار و میزان مواجهه با مخاطرات، همه در این بخش اهمیت پیدا می‌کنند.

ترکیب این دو نگاه می‌تواند نظام رفاه را از توزیع مجموعه‌ای ثابت از مزایا، به سمت حمایت دقیق‌تر و عادلانه‌تر ببرد. در چنین الگویی، افراد فقط با یک عنوان اداری یا شماره پرونده شناخته نمی‌شوند؛ هم منشأ حق آنها دیده می‌شود و هم وضعیت واقعی زندگی‌شان.

برای رسیدن به چنین وضعیتی، لزوماً به تأسیس سازمانی تازه یا راه‌اندازی سامانه‌ای جدید نیاز نداریم. پیش از هر چیز باید شیوه تعریف و مدیریت تعهدات رفاهی را تغییر دهیم.

پیشنهاد اصلی را می‌توان در مفهوم «تعهد رفاهی قابل ردیابی» خلاصه کرد.

هر حکم حمایتی، از همان زمان تصویب، باید شناسنامه اجرایی روشنی داشته باشد. باید معلوم باشد چه کسانی مشمول آن هستند، مبنای استحقاق چیست، دستگاه مسئول کدام است، منابع مالی چگونه تأمین می‌شود، استاندارد ارائه خدمت چیست، اطلاعات عملکرد در کجا ثبت می‌شود و در صورت اجرا نشدن حکم، چه نهادی پاسخ‌گوست.

به بیان ساده‌تر، نباید در کشور حقی تصویب شود که چند سال بعد معلوم نباشد چند نفر مشمول آن بوده‌اند، چند نفر آن را دریافت کرده‌اند و چه تعداد از دریافت آن بازمانده‌اند.

یکی از مهم‌ترین درس‌های ارزیابی سیاست‌های رفاهی همین است. در بعضی حوزه‌ها، اطلاعات وجود دارد و می‌توان درباره میزان تحقق سیاست قضاوت کرد. در برخی دیگر، داده آن‌قدر ناقص است که حتی نمی‌توان به‌درستی گفت یک حکم تا چه اندازه اجرا شده است.

پس مسئله همیشه کمبود منابع نیست. گاهی پیش از کمبود پول، با کمبود اطلاعات، ضعف در ثبت عملکرد و فقدان یک حافظه نهادی روبه‌رو هستیم.

نظام رفاهی که حافظه نداشته باشد، هر بار ناچار است درباره گذشته خود حدس بزند.

چنین نظامی نمی‌تواند به‌درستی تشخیص دهد کدام سیاست مؤثر بوده، کدام حمایت به هدف نرسیده، کجا هم‌پوشانی وجود دارد و کجا فردی در فاصله میان مسئولیت چند دستگاه رها شده است.

از این منظر، اصلاح نظام رفاه باید از «افزایش فهرست مزایا» به سمت روشن شدن تعهدات حرکت کند. دولت ممکن است نتواند همه نیازها را یک‌باره پاسخ دهد؛ اما باید دقیقاً معلوم باشد چه چیزی را تضمین کرده، برای چه کسی، با چه منبعی، در چه زمانی و با چه سطحی از خدمت.

این منطق برای همه اجزای نظام رفاه کاربرد دارد. برای صندوق‌های بیمه‌ای، به معنای روشن بودن تعهدات آینده و نسبت آنها با منابع است. برای نهادهای حمایتی، به معنای شناسایی دقیق‌تر نیاز و جلوگیری از هم‌پوشانی یا جاماندگی است. برای نهادهایی مانند بنیاد شهید و امور ایثارگران نیز به معنای تفکیک روشن میان حقوق ناشی از ایثار و نیازهای متغیر زندگی امروز خانواده‌هاست.

تحول اصلی زمانی رخ می‌دهد که دستگاه‌های رفاهی، افراد را نه صرفاً به‌صورت مجموعه‌ای از پرونده‌ها، بلکه در طول مسیر زندگی ببینند.

یک خانواده ممکن است امروز با مسئله بیکاری روبه‌رو باشد، فردا با هزینه درمان و چند سال بعد با مسئله مراقبت از یک سالمند. اگر هر کدام از این مسائل جدا از دیگری و در یک دستگاه مستقل دیده شود، آنچه از چشم نظام اداری پنهان می‌ماند، خودِ زندگی انسان است.

شاید مهم‌ترین تغییر در سیاست رفاهی همین باشد:

شهروند را نه به‌عنوان یک پرونده در یک دستگاه، بلکه به‌عنوان انسانی در طول زندگی ببینیم.

رفاه، در نهایت، فقط تعداد قوانین، ردیف‌های بودجه یا خدمات اعلام‌شده نیست. کیفیت رابطه‌ای است که در لحظه آسیب‌پذیری میان انسان و نظام حکمرانی شکل می‌گیرد.

هرجا فرد برای دستیابی به حقی که قانون پیش‌تر آن را به رسمیت شناخته، مجبور باشد همه مسیر را از ابتدا طی کند؛ هرجا معلوم نباشد مسئول پاسخ‌گویی کدام دستگاه است؛ و هرجا قانونی وجود داشته باشد اما امکان سنجش اجرای آن وجود نداشته باشد، بخشی از نظام رفاه درست کار نکرده است.

اصلاح واقعی از جایی آغاز می‌شود که هر حق، ذی‌نفع مشخص داشته باشد؛ هر تعهد، مسئول مشخص؛ هر هزینه، منبع روشن و هر سیاست، معیاری برای سنجش.

مسئله امروز ما کمبود وعده‌های رفاهی نیست. مسئله، ساختن نظامی است که نگذارد هیچ تعهدی در فاصله میان متن قانون و زندگی مردم گم شود.